İlk olarak 2019 yılının Aralık ayında görülen ve bugüne dek 2 Milyondan fazla insanın dünyaya gözlerini kapamasına sebep olan Covid-19 virüsünü bertaraf etmek için, üniversiteler ve araştırma laboratuvarları 64 tane aşıyı klinik geliştirme evresine ulaştırmayı başardı. Hali hazırda Dünya Sağlık Örgütü (DSÖ) bu aşı adayları içinden 15 tanesini ön-yeterlilik değerlendirme sürecine dahil etti. Bunun dışında 173 farklı aşı adayı için ise klinik öncesi çalışmalar devam ediyor.
Şekil 1: Reuters via BBC
Çalışmalarının bu hızda ilerlemesi elbette ümidimizi artırıyor. Ne var ki, etkinliği ve güvenliği kanıtlanmış aşı arzıyla ilgili 2 önemli problem var:
- Onay alacak aşılar, ilk etapta 2021 yılının sonuna kadar sağlık çalışanları ve yüksek risk grubundakilerin aşılanması için olan talebi karşılamaya yetecek mi?
- Bütün ihtiyaç duyan bölgelere, ödeme yapmakta zorlanacak ülkeler de dahil olmak üzere, emniyetli ve yeterli miktarda aşı dağıtılması sağlanabilecek mi?
Üretim kapasitesi, lojistik, dağıtım, arz, talep ve benzeri kavramların içinde bulunduğu bir cümle size hemen tedarik ve tedarik zincirini çağrıştıracaktır. Zaten amacım, tedarik süreçlerine dair çok ilginç bir vaka çalışması olarak, ülkelerin Covid-19 aşılarını satın alma yöntemlerini ve süreçlerini anlatmak; kapasite ve dağıtım sorunlarına değinmekti. Dolayısıyla bu yazının ilk muhatapları belki de tedarik zincirini oluşturan insanlar olacak. Ama tabi ki, sağlık ocağında kolumuzu açıp iğne olduğumuzda, o şırınganın içindeki sıvının hangi çabalar neticesinde oraya geldiğini bilmek istisnasız herkesin ufkunu genişletecektir.
Genel Hatlarıyla Satın Alma ve Tedarik Zinciri Nedir?
Bugün piyasadaki neredeyse her ürün, başka ülkelerden toplanmış hammadde veya yarı mamullerin birleşmesiyle oluşuyor. Dolayısıyla aslında bir masa lambasına “Alman malı” dediğimizde büyük oranda Almanya’dan gelmiş malzemelerden oluştuğunu söylüyoruz, ama bu tamamen Almanya’da üretildiği anlamına gelmiyor. Örneğin masa lambasının elektrik kablosu, bataryası vs. Çin’den, ampül İsveç’ten gelmiş ve bunların hepsi Almanya’da toplanmış olabilir.
Yani ister tüketici ister üretici olalım, satın alacağımız her şey çok geniş ve karmaşık bir tedarik zincirinin rayları üstünden bizlere ulaşıyor. Dolayısıyla firmaların fiyat avantajını yakalamaları için veya nadir bir mamule ulaşmaları için uzman bir tedarik zinciri kadrosuna ve sistemine ihtiyaçları var. Yıllar içinde tecrübelerle yerini sağlamlaştıran bu sistem ve kadro, uluslararası şirketlerin en temel unsurlarından birini oluşturur hale geldi ve artık Tedarik Zinciri veya Satın Alma gibi ana departmanlar çatısı altında faaliyet gösteriyor.
Tedarik zincirinin en temel adımlarından bazıları şöyle sıralanabilir:
- Piyasadaki uygun tedarikçileri tespit etmek, bunların yeterliliklerini değerlendirip onay vermek
- İşe göre belli kriterlerle ve mesela ihale, pazarlık, fiyat kıyaslama gibi usullerle tedarikçi seçmek
- Fiyat, teslim tarihi, ödeme koşulları, kalite şartları vb. konuları netleştirmek,
- Taşıma ve depolama mekanizmasını kurmak,
- Uzlaşılan mevzuları, riskleri de gözeterek kapsamlı kontratlarla kayıt altına almak,
- Uçtan uca işin veya projenin ihtiyacı görülene kadar süreci takip etmek.
COVID-19 Aşısının Satın Almasındaki Zorluklar Neler?
Bütün bu süreçler Covid-19 virüsüne karşı geliştirilen aşıların tedariki için de geçerli ve aşağıda sayacağımız sebeplerden ötürü aşı mevzusu, satın alma yönüyle incelendiğinde çok ilginç bir vaka çalışması sunuyor.
- Tedarik isteği çok acil.
- Ancak aşıların güvenlilik ve etkinlik için uzun kalifikasyon süreçleri var.
- Doğrudan insan hayatını ilgilendirdiği için risk çıtası çok yüksek, risk alma eşiği ise çok düşük.
- Yeterliliği olan firmalar az, DSÖ ön yeterliliğine sahip aşıları ihraç eden 25 üretici mevcut. Yani arz sorunu var.
- Buna rağmen dünyanın her tarafından çok yoğun bir talep yağıyor.
- Sipariş doğrulandıktan sonra bile teslim süresi çok uzun, 6 ay – 24 ay arası sürebiliyor.
- Saklama ve koruma koşulları çok hassas, %20’ye yakın, belki daha fazla, fire verebilir.
- Hakkaniyetli dağıtım sorunları var. (Hem farklı uluslar arasında hem de aynı ulusun farklı sınıfları arasında.)
- Fiyatlar her ülkenin karşılayamayacağı kadar yüksek, dolayısıyla ucuzlatma baskısı var
- Ancak belli özellikleri kısarak fiyat ucuzlatmak, yani kaliteyi düşürerek fiyat kırmak mümkün değil.
- Uygulanacak satın alma usulünü seçmek zor. (Açık ihale mi? Pazarlık mı? Fiyat karşılaştırması mı?)
- Hedef fiyat belirlemek zor. (Maliyet + kar modeli mi? Birim fiyatların toplanması modeli mi? Diğer aşılar ile aynı fiyat politikası mı? Fiyatlar üreticilere önerilip bunlar üstüne indirim vermeleri mi istenecek?)
- Sabit fiyat veya değişken fiyat uygulamaları konusunda aşı üreticileri arasında farklılıklar var ve bunun sebep olduğu “o yapmazsa ben de yapmam” etkisi mevcut.
- Kontratı “ürün + nakliye” şeklinde yapmak zor, firmaların lojistik yeterlilikleri olmayabilir. Dolayısıyla nakliye için ayrı, ürün için ayrı kontratlar yapılması gerekecek. Satın alan kurum, hem nakliye hem de üreticiyi koordine etmek zorunda kalacak.
- Her taşıma firmasının ultra soğuk zincir gibi güvenilir taşımaya uygun altyapısı yok, dolayısıyla uygun firma bulunması, onlarla pazarlık yapılabilmesi de zor.
- Kontratlarda mücbir sebep şartı yazılması garip duracak, çünkü zaten mücbir sebepten ötürü kontrat yapılıyor. Dolayısıyla sözleşmenin yerine getirilmesi riski de had safhada. (mücbir sebep tanımını da yapmak gerekecek- örn.: durum, taahhüdün yerine getirilmesine devamlı şekilde engel mi değil mi?)
Peki bu kadar karmaşık bir tedarik sürecini devletler nasıl yönetiyor? Şimdiye kadar aşı satın alan ülkeler hangi yöntemleri kullandı?
Devletlerin bu süreçte güvenilir aşılara yeterli miktarda, hızlı ve uygun fiyatlarla erişebilmesinde yukarda saydığımız zorluklar olduğundan dolayı, DSÖ, UNICEF, Bill & Melinda Gates Vakfı ve diğer ortak kuruluşların başını çektiği Gavi, Aşı İttifakı tarafından yönetilen COVAX Girişimi adında bir proje başlatıldı.
15 Aralık 2020 itibariyle içlerinde İngiltere, İsrail, Norveç, İsviçre, Çin gibi ülkelerin de bulunduğu 61 ülke[1], COVAX Girişimine katılmak için anlaşma imzaladılar. Bunun yanında, aralarında Türkiye’nin de olduğu 38 ülke COVAX Girişimine katılma niyetlerini doğruladılar. Düşük ve orta-düşük gelirli 92 devlet için ise bu girişim, hakkaniyetli bir şekilde aşı ulaştırmayı vaat ediyor. Dolayısıyla dünya nüfusunun %60’ından çoğunu içine alan bir hareket söz konusu.
Şimdi aşı tedariki ve dağıtımı ile ilgili problemlere hem COVAX, hem de kendi başlarına ülkelerin nasıl yanıt aradığını konuşacağız. Bundan önce COVAX’ın nasıl bir şey olduğuna hızlıca bakalım.
COVAX Girişimi Nedir?
Salgınla topyekün mücadele edebilmek için Nisan 2020’de DSÖ, Fransa, AB Komisyonu, Bill ve Melinda Gates Vakfı, Salgına Hazırlık İnovasyonları Birliği (CEPI), Dünya Bankası gibi güçler bir araya gelerek “Koronavirüs Araçlarına Erişimi Hızlandırma (Access to Covid-19 Tools)” projesini başlattılar. Kısaca ACT-Accelerator veya ACT diye anılan bu projenin dört ayağı vardı: teşhis, tedavi, aşı, ve sağlık sistemi güçlendirmesi. İşte aşı ayağının örgütlendiği girişim COVAX.
Koronavirüs salgını ile birlikte aşı üretim çalışmaları da çok geçmeden başladı. Ancak aşı adayları etkili ve güvenli olduklarını tescil etseler bile, üretim kapasiteleri ve dağıtım ağları sınırlı. Dolayısıyla yeni yatırımlar yaparak hem üretim kapasitelerini hem de dağıtım ağlarını geliştirmeleri gerekiyor. Aynı zamanda çoğu ülke bu aşılara fiyatı yüksek geldiği için ulaşamayacak.
İşte COVAX Girişiminin hedeflediği şey, toplu alım sinyali vererek aşı üreticilerini kapasitelerini artırmaya teşvik etmek, belli yeterlilikleri sağlayanlara yatırım yapmak, aşı üretici portfolyosunu ve satın alma süreçlerini yöneterek hem arzı artırmak, hem fiyatları uygun seviyelere çekmek hem de böylelikle aşıya ulaşması zor olan ülkelere de aşı dağıtımını garanti etmek.
Yani COVAX Girişimi aslında ürün havuzu ve talep havuzu oluşturup bunları birbirine bağlayan bir kanal olacak. Girişim, bir anda aşı üreticileri için en büyük müşteri haline gelecek ve fiyatlarda pazarlık yapmak için müthiş bir güce kavuşacak. Büyük müşteri olmasıyla birlikte, aşı firmaları üretim planlarında COVAX Girişimine öncelik verecekler. Çerçeve kontratlar imzalanarak aşı siparişlerinin büyük miktarlarda ve uzun süreli verilmesi, üreticilerin sadece ürün maliyetini değil, tek bir müşteriyle muhatap olacakları için yönetim maliyetini de düşürecek. Zaten bu girişimi yönetenlerden biri olan UNICEF her yıl 1.3 milyar dolarlık aşı satın alması yapan bir kurum. Merkezi sözleşmelerle ülkelere aşı tedariki yapma konusunda epey tecrübeye sahip.
COVAX Girişimi bu çabaları neticesinde aşı üreticileriyle makul fiyatlara anlaşırsa, ülkeler ister COVAX Girişiminden, isterlerse anlaşılan fiyatlarla doğrudan aşı üreticilerinden aşı satın alabilecekler.
Dağıtım ise şu kurala göre işleyecek: yüksek gelirli ekonomiler ister alım taahhütlü ister alım taahhütsüz bir ön ödeme yapacak. Alım taahhüdü verirlerse doz başına ödeyecekleri ücret, alım taahhütsüz ödeyecekleri ücretin yaklaşık yarısı kadar olacak. Buradaki mantık da şu: eğer bir ülke için onun nüfusu gözetilerek aşı üretilir ve sonradan o ülke bu aşıyı değil de başka yerden farklı bir aşıyı alırsa, COVAX Girişiminin maliyetini çıkarmak.
Sözün özü, COVAX böylelikle bir aşı havuzu oluşturacak. Mesela, içinde Moderna’nın, Pfizer’in, Sinovac’in, Bharat’ın, Astra-Zeneca’nın, Takeda’nın vs. aşılarının olduğu bir miktar aşıyı üreticilerden toplayıp, eğer ülkeler seçenek belirtmemişse, karışık şekilde bu ülkelere gönderecek. İlk etapta her katılımcı ülkeye nüfusunun %3’üne yetecek kadar aşıyı gönderecek. Kendi kendinin aşı alımını finanse edebilen yüksek gelirli ülkeler nüfuslarının %50’sine yetecek kadar aşı dağıtımı isteyebilirler. Ancak bu sadece bütün ülkelere dağıtılan miktar nüfuslarının %20’sine ulaştıktan sonra mümkün olacak (nüfusunun %20’sinden daha az aşı talep eden ülkeler hariç).
Hangi Yöntemler Covid-19 Aşılarını Satın Almak için Daha Uygun?
Ancak COVAX’ın veya ülkelerin aşı alırken uyguladıkları bazı metot ve prensipler var. Bunlar bazen fiyat odaklı, bazen katma değer üretme odaklı olabilir. Ayrıca duruma göre uygulanacak usuller de değişklik gösteriyor. Şimdi netleştirerek anlatalım.
Öncelikle, en temel anlamıyla satın alma usulleri dört tane olabilir: rekabetçi ihale usulü, sadece fiyat karşılaştırması usulü, pazarlık usulü veya doğrudan temin. Bunlar birbirine benzese bile bazı farkları var. Ayrıca ihalenin, pazarlığın veya fiyat karşılaştırmasının nasıl dizayn edildiği bile sonucu müthiş değiştirebilir. Sonuçta tedarik sürekliliğiyle ilgili problem yaşamamak için hangi yöntemin kullanılacağı çok mühim.
Diyelim ki ihale yapılacak. O halde, ihaleye katılacak ve rekabet edecek yeteri kadar firmanın olması gerekir. Zaten ihalenin avantajı, firmalar birbiriyle rekabet ederken fiyat kırmak. Özellikle kazananın bütün işi alacağı ihalelerde, yani, ya hepsi ya hiçbiri diyebileceğimiz ihale dizaynında, firmalar işi almak için büyük indirimler verebilirler. Fakat buradaki risk, tedarik kaynağını teke düşürdükten sonra eğer firmayla bir problem çıkarsa değişimin çok meşakkatli olması.
Eğer ihaleye katılan firmaların bir kısmı elenip diğer kısmına işler fiyata göre ters orantılı şekilde dağıtılırsa, yani düşük fiyat verene en büyük hisse gelecek şekilde iş pay edilirse, risk azaltılmış olur ama fiyat avantajı düşer.
Benzer şekilde, ihalede sadece fiyat odaklı değerlendirme yapılacaksa bazı riskler göz ardı edilmiş olabilir. Eğer katma değer, önceki performans değerlendirme sonuçları vs gibi kriterlere de sonucu etkileyecek bir ağırlık verilirse, büyük firmalar öne çıkar ama yine fiyat avantajı düşebilir. Aynı zamanda teknik değerlendirmenin gerçekten işin kalitesini belirleyecek unsurları etkilemesi de çok önemli. Eğer teknik değerlendirmede ilgisiz şartlar aranırsa, mesela aşıyla ilgisi olmamasına rağmen helal sertifikası vs. gibi şeylere puan verilirse, o zaman maliyeti yüksek olup helal sertifikası olan bir aşı firması işi alabilir. Neticede, boş yere yüksek fiyatlı ürün seçilmiş olur. Tabi burada, teknik ve mali değerlendirmenin ağırlıkları da belirleyici olacaktır.
Eğer sadece fiyat karşılaştırması metodu takip edilecekse, fiyatların analizi doğru yapılmalı. Şayet fiyatları nelerin belirlediğinden emin değilsek gelecek fiyatları birbiriyle doğru karşılaştıramayabiliriz. Yani bir aşı diğerinden pahalı olabilir, ancak gerçekten elmayla elmayı karşılaştırıyor muyuz diye düşünmeliyiz. Uzun süredir piyasada olan ve artık sistemi bilinen kızamık, suçiçeği, grip gibi aşılar için birkaç üretici arasında fiyat karşılaştırması uygun olabilir. Ama Covid-19 gibi yeni bir tip virüse karşı farklı platformlarla geliştirilen aşıların sadece fiyatlarına bakarak karşılaştırılması ne kadar doğru olacak?
Bir diğer usul ise pazarlık yöntemi. Özellikle çok aşina olmadığımız işlerde, tedarikçilerin az olduğu, taleplerin iş devam ederken belirleneceği, mevcut tecrübeden faydalanmaya devam edilmesi gereken, yapılacak tedarikçi değişikliğinin yüksek bir geçiş maliyeti çıkaracağı durumlarda belli firmalarla pazarlık yapmak daha mantıklıdır. Dolayısıyla Covid-19 aşıları için şu anda en mantıklı yol pazarlık gibi duruyor. Pazarlıkta devletlerin elini güçlendirecek şey, toplu taleplerle ve üreticileri de destekleyecek çözümler sunarak onlarla masaya oturmak.
Ülkeler kendi içlerinde aşı taleplerini toplayarak üreticilerle bizzat pazarlığa gidebilecekleri gibi, COVAX üzerinden diğer ülkelerle birlikte talep havuzu oluşturarak da tedarik bulmaya çalışabilirler. Bu iş birliğinin, yani ülkeler arasında talep havuzu oluşturmanın farklı aşamaları var. Her bir aşama farklı ülkelerin farklı hazırlıkları yapmasını da gerektiriyor. Mesela tedarik kaynakları hususunda ülkeler arası, a) uzaktan bilgi alışverişi, b) yakın temaslı bilgi alışverişi, c) birlikte pazar araştırması ve pazarlık yapma, d) birlikte kontrat imzalama fakat ayrı ayrı ödeme e) bir aracı üzerinden birlikte kontrat imzalama ve aracıya ödeme gibi iş birliği aşamaları var. Her bir aşama geçildikçe, siyasi gönüllülüğün ve eşgüdümün de diğer uluslarla entegre edilmesi gerekiyor.
Son olarak, acil durumların kurtarıcı çözümü, doğrudan temin yöntemi. Türkiye’nin Kamu İhale Kanunu’nda da salgın hastalıklar gibi mücbir sebeplerde doğrudan temin yoluna gidilebileceği belirtilmiş. Normalde ihale süreçlerinin tamamlanması için önce ihale dosyası hazırlanmalı, sonra ilan verilmeli, talepler alınıp değerlendirilmeli, itirazlar olursa onlar neticelenmeli, kontrat hazırlanıp imzalanmalı vs. derken birçok adım takip ediliyor ve bu da aylar sürebiliyor. Oysa salgın gibi acil müdahale gereken durumlarda aşılar ihale dosyasına, ilanlara, itirazlara hatta kontrata bile gerek kalmadan haftalar içinde doğrudan temin yöntemiyle ilgili aşı veya ilaçlar satın alınabilir. Nitekim Türkiye bu yöntemi uyguladı.
Ne var ki, koronavirüs aşısının satın alma süreçleri olağandışı ve mücbir sebep koşulları altında yürütüldüğü için, Türkiye ve Kanada gibi başka ülkelerde de aşı tedariki ile bilgiler milli güvenlik bilgileri gibi değerlendiriliyor ve kamudan gizleniyor. Dolayısıyla ülkelerin uyguladıkları metotların detaylarını öğrenme şansımız maalesef yok.
Sonuç olarak, koronavirüs aşısının satın almasını incelemek tedarik zincirinin halkalarını oluşturan profesyonellere ilginç bir bakış açısı sunabilir. Elbette hem buradan öğreneceklerimiz, hem de bu sürecin daha iyi yönetilebilmesi için önereceklerimiz vardır. Bu kadar hayati bir mevzu olan Covid-19 aşılarının sadece satın almasının bile ne kadar meşakkatli olduğunu gördük. Daha bunun dağıtımını, uygulanmasını, takip edilmesini ve değerlendirmesini de düşündüğümüzde, genel olarak aşılama projesini yönetmek kim bilir ne kadar kişiyi günlerce uykusuz çalışmaya mecbur bırakıyordur, anlayabiliriz.
[1] Avrupa Birliği adına AB Komisyonu bu girişime dahil oldu, dolayısıyla 27 ülke oradan geliyor gibi görünüyor. Ama bazı AB ülkeleri kendileri de ayrıca katılmayı düşündükleri için bunlar ilgi beyanı verenler arasında da görünüyor. Ayrıca girişime sadece ülkeler değil, Birleşmiş Milletler üyesi olmayan 8 adet “ekonomi” de dahil. Ancak
Siyasetname 